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论完善法官逐级遴选机制

发布日期:2017-11-23 浏览次数:16598

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论完善法官逐级遴选机制


安徽省合肥市肥东县人民法院      王慧娟

二〇一五年七月十六日


作者简介:

王慧娟,女,1977年生,中共党员,2008年6月毕业于安徽大学法学院法律硕士,2008年6月在安徽徽达律师事务所从事专职律师工作,2010年12月进入肥西县人民法院三河法庭从事书记员工作,2012年12月进入肥东县人民法院,现从事审判员工作。办公电话:0551-67759761,移动电话:18019911722,E-mail:dorothycometic@163.com.


论文独创性声明


本人郑重声明:所呈交的论文是我个人进行研究工作及取得的研究成果。尽我所知,除了文中特别加以标注和致谢的地方外,论文中不包含其他已经发表或撰写的研究成果,特此声明。


作者签名:                日期:


论完善法官逐级遴选机制


内容提要:

中国是一个正由传统向现代过渡的后发展国家,市场经济改革已历经多年并取得卓越成效,中国特色社会主义法律体系也已经形成。在这种情况下,司法活动的主体——法官的管理机制的许多弊端已经突显,其中法官逐级遴选机制就面临众多困境,成为司法理论界探讨和争论的特点话题之一,更是司法实务界的关注焦点。虽然最高人民法院的“一五”、“二五”纲要均提到法官应逐步实现逐级遴选,以此成为法官逐级遴选机制的政策依据,但现实中,规范化的法官逐级遴选制度依然没有出现,这已成为制约法官队伍建设的瓶颈。因此,建立一套科学、规范、严谨可行的法官遴选制度,提升法官队伍的整体素质和形象,推进法官职业化建设进程,迫在眉睫,意义重大。本文共分为三大部分。第一部分主要从中国法制建设和司法能力建设两方面谈谈完善法官逐级遴选机制的必要性和紧迫性;第二部分深度剖析我国目前法官逐级遴选机制面临的主要困境及其原因;第三部分探索完善法官逐级遴选机制应该树立的观念以及针对遴选程序需要采取的措施。

主要创新观点

完善法官逐级遴选机制自上世纪九十年代就有学者和实务界提出见解,随着司法体制改革的呼声以及步伐的推进,法官遴选机制的完善也被推上热点,它是每个法官特别是下级法院法官体现人生价值乃至生命价值的情结,当然包括笔者本人。笔者在撰写本文时借鉴了很多法律人的成熟理论和观点,也提出部分创新观点,主要集中在本文的第三部分。第一,树立法官逐级遴选机制的理念,最高人民法院的“一五”、“二五”改革纲要的发布已经十几年,但是各级人民法院的法官招录仍然各自为政,逐级遴选毫无起色。笔者认为主要是因为很多法院领导层的逐级遴选意识不够,与本单位内部、与政府之间存在千丝万缕的复杂关系等因素所致。所以,笔者大胆提出各级法院应该树立法官逐级遴选意识,是解决法官队伍精英化,维护司法独立和公正的重要途径。第二,逐级遴选机制中应科学、规范,主要体现在法官管理的独立性和遴选程序的公开性。法官独立管理,脱离与政府之间的依赖与被依赖关系,有利于法官独立和高质效办案,有利于法官精英自上而下金字塔式的分布。公开遴选强调公平公正,避免优秀的法官因遴选制度的不透明而抱有遗憾。

(全文共9273字)


以下正文:

一、完善法官逐级遴选机制的现实需要

(一)实现司法公正和权威、建立社会主义法治社会的需要

一方面,公正是司法的生命线,是司法活动的根本要求和最高准则。司法权威则需要人们对司法活动的信任和认同,只有实现公正司法,才能良好的延续司法权威。另一方面,社会主义法治社会仍然正在建设之中,尚未彻底建立。实现这些目标不仅需要完善的立法,更需要具有良好法律素养和优秀品质的职业化法官队伍。中国是一个正由传统向现代过渡的发展中国家,市场经济改革已历经多年并取得卓越成效,中国特色社会主义法律体系也已经形成,在这种情况下,不仅让笔者想起白居易:“虽有贞观之法,苟无贞观之吏,欲其刑善,无乃难乎”的尴尬局面。最高人民法院的“一五”、“二五”改革纲要中都已明确将建立逐步推行上级人民法院法官主要从下级人民法院优秀法官中选任的制度作为法官队伍建设的改革目标,为法官的来源和法官队伍高素质要求形成良性循环提供了政策依据。法官遴选虽已在荆棘的道路上蹒跚十余年,但是规范化的法官逐级遴选制度依然未出现,这已经成为制约法官队伍建设的瓶颈。因此,建立一套科学、规范、严谨可行的法官逐级遴选制度不仅会影响法官队伍的整体素质和形象,影响法官职业化建设的进程,影响国家审判机关的形象和司法权威,更会影响中国法制现代化的进程。可见,完善法官遴选制度意义重大,也迫在眉睫。

(二)提升法官司法能力、建立法官职业化的需要

司法能力,顾名思义是指司法主体依照法定职权和法定程序,适用法律处理案件,体现司法活动职能的本领,[⑴ 彭海燕、文勇:《法官司法能力探析》,载《皖西学院学报》,2006 年第 12期,第36页。]⑴“它表征着一个国家对法律正义的捍卫能力和公民权利的保障能力。”[⑵ 蔡武进:《关于运用宪政思维提升司法能力的思考》,载《安徽大学法律评论》,2012年第1期,第118页。]⑵ 由于对司法机关范围有不同的理解,故广义上的司法能力是指包括公、检、法、司等所有承担司法功能的机构及其工作人员运用司法权的能力,而狭义上则仅指法院和法官所具有的司法能力。作为一项特殊专业化的实践活动,法官所依赖的不仅限于“目的与手段”间的工具理性,更加依赖基于实践智慧的实践理性。就此而言,一名合格法官“必须具有独立的法律思维方式,高深的职业知识,以及根据法律和良心高效地作出判决的技能”。[⑶ 王建源:《司法能力的困境与突破》,载《司法改革论评》,2008年第八辑,第92页。]⑶ 有学者详细罗列了作为审判人员的法官应当具有的司法能力,具体包括: 缜密的逻辑思维能力、良好的语言文字表达能力、扎实的法律知识掌握能力、娴熟的审判技术运用能力、自觉的创新发展能力。并指出法官司法能力的特征体现在专业性、综合性、同质性、差异性、变化性等方面。[⑷ 彭海燕、文勇:《法官司法能力探析》,载《皖西学院学报》,2006 年第12期,第36-37页。]⑷ 另有学者认为法官处理案件的能力可以分为司法意识能力和司法行为能力两个方面,而前者又可分为认知理解能力、分析综合能力、逻辑推理能力、理性裁判能力等内容;后者则分为熟练运用法律的能力、规范语言文字表达能力、调解疏导能力、综合协调能力、突变应急反应能力、拒腐防变能力、开拓创新能力。[⑸ 孙惠芳、王雪琪:《法官遴选制度探析》,载《中州大学学报》,2005年第3期,第6页。]⑸ 笔者对上述两位学者的观点非常赞同,总结而言,法官的司法能力主要体现在两个方面,即扎实的理论基底和丰富的实践经验,而其中法律理论修养和详实的审判实践则是法官从事审判活动的核心,也是法官职业化进程的关键。建立科学、规范、严谨可行的法官逐级遴选制度,恰恰是逐步提升法官司法能力的过程体现,也是完美实现法官职业化的低位阶到高位阶的晋升过程。

二、法官逐级遴选机制面临的困境

我国人民法院在组织框架上分为四级,即最高人民法院、高级人民法院、中级人民法院和基层人民法院。在诉讼中实行的是两审终审制,上、下级人民法院之间是审判监督、业务指导关系。各级人民法院的法官都是经同级人大常委会任命(助理审判员经本院院长任命),主要通过公务员招录和在本院内部中产生,鲜见有从下级法院优秀法官中遴选,笔者结合已有的理论研究成果和工作实践,认为我国现行法官遴选制度的现实困境主要有:

(一)现有法官遴选机制实行行政公务员管理模式

从下级法院筛选优秀法官到上级法院工作是世界通行的做法,我国法院尚未克服行政化体制,从而实现法院体制的现代化。我国法院人事管理行政化主要表现为:

第一,法官按照行政公务员进行管理,实行职务级别制度。我国的法官是公务员的重要组成部分,法官除了审判职务外均有相应的行政级别,比如副科级、正科级、副处级、正处级、副厅级、正厅级等。同时,职务级别一方面与法官的工资、福利待遇相挂钩,也与法官等级相一致。比如依照《中华人民共和国法官等级暂行规定》,高级人民法院的院长是二级大法官,副院长最低是三级高级法官,庭长最低是四级高级法官,一般审判员必须从二级法官起步。这可能会促使法官将职务的升迁作为追求自身价值的重要目标。另一方面,职务级别高低决定法官权力大小,这是我国《公务员法》把法官作为一般行政人员纳入公务员管理序列的产物。在这种管理模式下实行的法官职务晋升机制,强化了法官之间的行政性等级关系,弱化了法官职业独立的天性,一定程度上导致了法官之间人际关系的复杂化。贺卫方教授曾对法官之间的这种行政等级毫不留情地批判:“我们的实践是将每一个法官都纳入一种等级化的体系之中,普通法官要接受庭长、副庭长的领导。官阶的设计也完全映入了行政体系内部使用的等级模型……与之相适应,低位阶法官对其“上司”法官的依赖和顺从也是顺利成章的。这样的管理模式势必加大司法判决的不确定性,并且为不正当权力干涉司法活动提供便利。”[⑹ 贺卫方:《中国司法管理制度的两个问题》,载《中国社会科学》,1997 年第 6 期,第126-127 页。]⑹ 同时,这种管理模式不能更好地体现法官的责任感、使命感和荣誉感,使得部分积累了丰富的法律实践经验的法官由于晋升到领导职务、退居二线、调任综合部门等因素不能在一线从事审判工作。就笔者对所在法院的调查而言,全院在编法官共86名,院领导法官有 5 名,综合部门法官有 8名,因病未在岗法官有 5名,一线办案的法官(包括庭长、副庭长)有 68人,具体从事审判、执行业务的法官58人。这也是导致了案多人少,办案人员压力大的原因之一,其根源就在于法官管理制度套用行政化管理模式。

第二,法官遴选程序基本参照招录行政公务员程序。法官和行政机关公务员是两个不同群体,有不同的任职资格要求,行使的职权内容和特点也各不相同。法官行使职权是被动的,公务员行使职权是主动的;法官行使司法权,需要独立;公务员行使行政权,强调服从;法官的思维是客观的,遵循着他的法律观念;公务员的方法是经验式的,是权益之计。[⑺ 韩波:《法院体制改革研究》,人民法院出版社 2003 年版,第 62 页。]⑺ 当前的法官遴选程序中,对主任科员以下非领导职务法官的任命,虽然《公务员法》、《法官法》和中组部《公开选拔初任法官、检察官任职人选暂行办法》作了比较明确的程序规定,但法官遴选的程序仍多是采用公务员化的招录程序,遴选方式较为单一,且对选任法官的职业经验没有统一、规范和严格的要求。对于主任科员以上法官职务和领导职务法官的选任,我国目前没有明确的程序规定,往往由党委组织部门作出考核和提出任命人选,程序尚不够公开和透明,不利于形成竞争机制,从而也不利于法官素质的提升。各级人大在任命法官时,一般是凭借党委组织部门或法院提供的书面材料,对拟任法官不能足够的考察或者考察不够专业,使得人大常委会对法官的神圣的任命权基本流于形式。由此可见,法官遴选程序的公务员化和非专业化,不能体现法官职业的特殊性,不能反映法官遴选的特殊规律,也不能适应法官职业化、精英化的现代要求。

(二)法官逐级遴选制度尚未真正落实

世界各国无论采取何种法官选任模式,一般都实行法官逐级晋升制,都规定了初任法官必须在一审法院任职,然后逐级晋升,进而促进法官精英化。而我国法官的逐级晋升机制尚不完善。按照最高人民法院的要求,上级法院的法官可从下级法院法官中遴选,《法官法》对此也有规定,这也是作为法官队伍建设的改革目标之一。但是,上、下各级法官遴选制度至今没有形成一个系统的遴选制度,遴选渠道不通畅,遴选机制基本停留在文件上。

一方面,上级法院进人选录机制不合理。我国上、下级法院法官的选任基本都是各自为政,主要采用行政化的晋升和调任方式。上级法院的法官大多来源于军转人员和公开招录的大学毕业生,而实行上级法院从下级法院逐级遴选法官的做法多年来一直是在部分省内或地市内试点,并没有在全国范围内推广和应用,也没有制定出台具体、统一的遴选实施办法,各省市一般都是采用公务员式的遴选方式,使得法官作为专门职业与普通公务员的选拔任命和晋升程序没有差别,同学历不同级别的现象普遍存在,不能体现法官职业的特殊性。以北京市第二中级人民法院为例,2007 年2014年8月,该院仅从基层遴选法官 18 人,而同期共招录应届硕士毕业生 181 人,接受军转干部 29 人;相对辖区基层法院共计 2000 多名法官的基数,从基层遴选的法官比例显然极低。[⑻ 刘义军、徐春成:《法官逐级遴选制度的构建》,载《理论与探索》,2014年第6期,第107页。]⑻ 如此的法官晋升方式必然带来两种不利后果。其一,长期在下级法院从事审判工作的优秀法官很少甚至没有机会通过逐级遴选方式晋升到上级法院,不能最大限度地体现法官作为法律人的人生价值和社会价值。其二,不能全面保障二审(终审)案件的审判质量。目前,我国四级法院任命助理审判员、审判员的标准以及程序基本一致。助理审判员一般由本院党组决定后直接由本院院长任命。审判员的任命一般经过三个方面的程序:一是法院内部组织人事部门(政治部或处)的考察程序;二是同级地方党委组织部门的考察程序;三是同级人大的选举或任命程序。上级法院的很多大学毕业生直接被招录后,一般从事一至三年的书记员、助理审判员工作,经法院同意,权力机关任命,就可以晋升为审判员,可以直接对下级法院许多优秀法官的一审案件进行终审裁判,这对于法官这一需要同时具备很强的法律专业知识和处理现实难题经验的职业来说,让如此缺乏法律职业经历的年轻法官来为下级法院的判决“把关”,既不能让下级法院的法官心服口服,也很难保障二审案件的审判质量,也难怪会出现“中院不中,高院不高”这样的说法,这种法官晋升制度被戏称为“出生决定论”或“投胎说”。

另一方面,下级法院优秀法官晋升面临阻滞。这种阻滞原因很多,笔者列举两种主要情形。其一,下级法院有意限制。下级法院尤其是基层法院案多人少现象一直比较突出,在此情形下,培养出一名优秀的法官实属不易。倘若上级法官通过遴选方式轻易将下级法院培养多年的高品质业务精英和骨干调任,基层法院的人才会出现“失血性休克”现象。为防止下级法院的人才外流,下级法院一般会采取服务年限等相应措施限制人才外流。此时,由于上、下级法院之间仅为审判监督和业务指导关系,不便强制调任,只能协商调任,若协商不成,上级法院一般会尊重并接受下级法院的决议。其二,跨地区法官的现实阻滞。各地区的法官都是干部队伍的组成部分,因此在跨地区履行干部调动手续过程中必须考虑众多现实问题,比如配偶工作、子女上学、住房难等一系列难以解决的问题,也会阻碍优秀法官向上级法院晋升,不利于上级法院法官队伍精英化要求,也会打击下级法院优秀法官的工作积极性。

三、完善法官逐级遴选机制的构想

(一)提高基层法院法官准入门槛

就目前我国法律教育的状况和国家法制建设的需要看,应该提高基层法院法官职业准入的条件,我国并不缺乏法律人才,而是选任机制存在问题。基层法院法官综合素质的提升为向上级法院顺利输送优秀法官提供了更为广阔的空间,从而使得法官逐级遴选机制得以顺利实施和更好实现。笔者综合理论界和司法界的主流观点,认为基层法院法官职业准入应具备以下条件。

1、接受过系统的法学高等教育,具有一定法律专业知识。无论是大陆法系国家,还是英美法系国家,均要求担任法官必须经过系统的、专门的、正规的大学法学基础理论教育,必须拥有扎实的法律专业知识,这是保证法官准确公正执法的前提和基础。我国现行《法官法》规定的法官的学历和教育条件是:高等院校法律专业本科毕业以上或者高等院校非法律专业本科毕业以上具有法律专业知识。笔者认为,法官是具有系统的法律知识、专门的法律思维和与之对应的职业伦理的特殊群体,法官的职业语言、知识和法律思维方式均有别于普通人群,因此,其准入条件应当与其职业要求相适应。也正是基于法官职业的特殊性,法学高等教育中包含了一整套教学计划和教学方案,有针对性地对法律专业学生进行系统教育和训练。这不仅可以熟悉法律专业知识,还能初步掌握法官职业技能,培养法官职业思维,形成法官职业伦理,树立法官的职业理念,形成这些技能需要一个潜移默化的过程,本科阶段的法学综合教育举足轻重,这些是非法律专业的教育难以达到的。因此,初任法官应在接受系统高等教育的法律专业本科毕业生中进行选任,提升基层法院法官任职资格的学历条件。 对“具有法律专业知识”全国人大常委会法工委解释为高等院校非法律专业本科毕业,具有以下情形之一:取得高等教育法律类专业证书;在高等院校完成法律专业8门以上课程的学习或者取得高等教育自学考试法律专业8门以上单科结业证书;通过国家司法考试,取得《法律职业资格证书》;2001年以前通过初任法官全国统一考试,取得《初任审判员、助理审判员考试合格证书》;或者参加初任检察官全国统一考试,成绩合格;或者通过律师资格考试,取得《律师资格证书》;从事法律工作5年以上。为了严格法官职业准入,并与其他任职条件衔接,“具有法律专业知识 ”应严格限定在以下几种情形:取得高等教育法律类专业证书;通过国家司法考试,取得《法律职业资格证书》;2001年以前通过初任法官全国统一考试,取得《初任审判员、助理审判员考试合格证书》;或者参加初任检察官全国统一考试,成绩合格;或者通过律师资格考试,取得《律师资格证书》;从事高等院校法律教学及研究工作,具有中级以上职称。  

2、具有一定的法律工作经历和社会阅历。《法官法》对担任法官职务人员应具有的法律工作经历做了规定:高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识,从事法律工作满2年,其中担任高级人民法院、最高人民法院法官,应当从事法律工作满3年;获得法律专业学士学位、博士学位或者非法律专业硕士学位、博士学位具有法律知识,从事法律工作满1年,其中担任高级人民法院、最高人民法院法官,应当从事法律工作满2年。全国人大常委会法工委对“从事法律工作”的解释为:包括从事国家或地方的立法工作,审判、检察工作,公安、国家安全、监狱管理、劳动教养管理工作,律师、国家高等教育机构法律教学研究工作,党的政法委员会以及政府部门的法律工作等。笔者认为,全国人大常委会法工委的解释太过宽泛,与目前的形势和需要已经脱节,建议对基层法院法官应具备的法律工作经历主要限定在以下几种情形:有律师工作经历,有检察院、法院工作经历,有国家高等教育院校法律教学研究工作经历,且工作经历应满两年。

3、必须通过国家统一司法考试。实行统一的司法考试制度,有利于提高司法人员的专业素质和水准,促进司法的公正和高效;有助于在法律从业人员中形成共同的法律信仰、理念、思维、知识和技能。实行统一的司法考试制度,是法官职业化建设的真正开端。这里需要分两方面考虑:一方面是对基层法院初任法官来说,必须通过2001年后实行的国家统一司法考试。根据最高法院的规定,在各级人民法院中,要取得初任法官的资格,必须通过国家统一司法考试,为提高法官人选的素质发挥了有效的作用。另一方面是对基层法院的领导职务法官选任来说,可以满足通过国家司法考试,或者2001年以前通过初任法官全国统一考试,或者参加初任检察官全国统一考试,成绩合格条件之一。目前,人民法院院长、副院长无需通过司法考试即可获得任命。院长更多的是履行管理职责,受民意委托,对权力机关负责。副院长的职责主要是分管甚至从事审判和执行工作,副院长是法官中的优秀者,比一般法官具有更高的法学理论水平和审判经验、职业道德。当前,我国的大多数基层法院的副院长是从审判一线中选任或者同级检察院交流来的,基本已经通过上述考试,因此,人民法院副院长的任命需要通过考试关,现实是具有可操作性的。当然庭长、副庭长的任命,毋庸置疑,也是需要通过上述考试关的。

4、具有良好的政治、业务素质和良好的品行。 遴选法官必须坚持德才兼备原则,德和才缺一不可。《法官法》第九条规定,担任法官必须具有“良好的政治、业务素质和良好的品行”。我国的人民法院是中国共产党领导下的国家审判机关,良好的政治素质是法官的首要条件。法官必须坚定地拥护宪法,坚持四项基本原则,自觉地执行党的路线、方针、政策,与党中央保持高度一致,牢固树立全心全意为人民服务的宗旨,坚持司法为民,维护人民群众的根本利益。良好的业务素质是指法官必须有坚定的法律信仰,具有较强的法律专业知识水平和法律实践业务水平等等。一名合格的法官,只有具备鉴定的法律信仰,才会在法律框架内,运用专业的职业技能,审判和调解案件,努力让自己承办的每一个案件都实现公平与正义。良好的品行是指法官应当具有高尚的道德人格和职业操守。法官的公正、权威离不开法官高尚的品德。只有追求公平正义和内心良知的法官,才能耐得住寂寞,经得住诱惑,正确行使审判权力,坚持司法为民,成为人民群众公认的好法官。

5、通过任职前培训。合格法官的培养除了需要法律的高等教育和司法考试外,任职前培训也必不可少。任职前的培训是专业的审判实践精英和理论研究人才根据法官的任职要求进行的专门审判实务培训。培训内容包括从事法官职业、审判工作所必须掌握的知识和技能。其中,初任法官任职前培训的内容要突出审判实务和与审判实务紧密相联的边缘知识的培训,包括庭审驾驭能力、法律适用能力、司法文书写作能力、审判流程管理、职业道德、应付突发事件的应急能力等。培训期限不应少于6个月,培训不合格不能任命法官。

(二)推行法官员额制,建立法官逐级遴选委员会

十八届三中全会以来,我国的司法体制改革一直是关注焦点,目前改革尚在试行阶段,不久将在全国法院系统全面实施。推行法官员额制,是审判管理去行政化、独立司法的里程碑,也是司法体制改革的重要内容。虽然法学理论界和司法实务界一直为一个法院需要多个法官争论不止,但随着法官员额制改革方案的出炉,一切都已尘埃落定。法官员额制的实行既面临着挑战,也将会收获成果。不论道路如何荆棘,我们都应积极配合法官员额制度的推进,让法官遴选制度填充法官员额的空缺。这就需要设立专门的法官遴选委员会,其职责就是负责遴选下级法院的优秀法官。笔者建议法官遴选委员会在高级人民法院和最高人民法院设立,成员主要由法院院长、副院长、资深法官以及有名望的法律人士组成。遴选委员会的成员可以在全国设立统一的成员库,遴选时随机按照一定比例组成遴选委员会,对被遴选法官进行专业考察,同时受遴选法院纪检监察部门监督,使法官逐级遴选工作步入正轨,不流于形式。

(三)建立科学、可行的法官逐级遴选制度

最高法院在“二五”改革纲要中已经提出要逐步完善法官选任的渠道,建立多元化的法官选任渠道有利于让优秀的人才进入法官队伍。学者们普遍认为,我国法官选任的渠道可以通过以下三种方式进行:一是从本院符合条件的人员选任,二是从下级法院法官中择优遴选,三是从社会其他优秀法律人才中选任。这三种渠道是一个动态的发展过程,可以随着外部环境的变化,比重做相应调整,最大限度地保障法官的整体素质。[⑼ 王盼、程政举等:《审判独立与司法公正》,中国人民公安大学出版社 2002 年版,第 350-352 页。]⑼在此,笔者想着重谈一谈逐级遴选机制。所谓“逐级”,既包括在同一法院法官职务的逐级晋升,又包括下级法院法官晋升到上一级法院任职,如基层法院法官到中级法院任职。法官逐级遴选机制的完善需要司法体制的进一步改革,是个任重道远的艰巨任务,不仅需要法官思想上的认同,更需要各级法院行动上的支持与配合。

1、树立科学的法官逐级遴选理念。“法官逐级遴选理念”是指导法官逐级遴选制度设计和实际运作的理论基础和主导价值观。先进的理念造就先进的制度,法官逐级遴选制度也概莫能外。第一、要用先进的遴选理念指导法官遴选制度。雨果曾说过:“对人民来说,唯一的权利是法律,对个人来说,唯一的权利是良心。”要把基层法院或者下级法院中的优秀法官遴选上来,实现法官队伍的逐级提升。在设计和落实法官逐级遴选制度时,各级法院的院长必须革新观念,增强大局意识、忧患意识和责任意识,切实将法官遴选工作摆在重要位置。第二,要树立为国选材的公心理念。法官遴选委员会要站在全局的高度,对被遴选法官的政治素质、业务能力、工作作风等任职资格进行客观、缜密地考察,做到内举不避亲,外举不避仇,将下级法院的优秀法官遴选到上级人民法院。

2、建立“独立管理、任职条件、科学考评、公开遴选”的法官逐级遴选机制。现行的法官逐级遴选方式存在遴选不够透明公开、一二张试卷定高下的弊端,不能体现法官职业的特殊性。笔者建议,法官遴选制度应该是“独立管理、任职条件、科学考评、公开遴选”的模式,具体分析如下:

第一、独立管理。独立管理是指由高级法院或者所在省级人大常委会掌握辖区内中级法院和基层法院法官调整、考评、晋升、奖励以及对违纪法官的处分权;高级法院的法官以及最高人民法院庭长及以下法官的管理则由最高人民法院负责;最高人民法院副院长级及以上法官的管理由全国人民代表大会或者常委会负责。上一级法院除招录聘任制书记员和司法警察外,原则上不准再招录和调入工作人员,所需其他工作人员一律从下一级法院工作人员中择优遴选。实行法院系统独立管理的模式,有利于减少行政部门对法官的干预,从而增强审判的独立性,也有利于法官逐级遴选工作的开展。

第二、任职条件。任职条件要求法官要成为一名被遴选法官在任职年龄、司法能力、工作年限等方面应达到的程度。基层法院的法官按照初任法官条件从优秀的法律专业大学生中招录。一方面,适当提高基层法院的工作待遇和规定基层法院工作的最低年限,解决基层法院的人才短缺、断层问题。另一方面,规定各级法院法官初任法官、级别法官的遴选,除了满足坚定政治信仰、法律专业素养和良好的职业操守外,在法律工作年限上也需要满足一定条件,笔者建议每一级晋升在三到五年为宜,即中级人民法院选任法官,必须在基层法院担任法官职务,从事审判工作三至五年。对特别优秀的法官,经报请法官遴选委员会批准,可以破格遴选。正是由于取得法官资格的艰难才能保障法官队伍的高素质以及社会各界对法官职业的尊重。

第三、科学考评。科学的考评体系是规范法官队伍管理,提高法官素质,确保法官公正廉洁司法的重要保障,也是建立科学合理的法官遴选制度的重要保障。由于法官职业的特殊性,应建立与地方人事脱离的法官考评委员会,制定科学、合理的法官综合素质全面考评新标准。各级法院均可以建立考评委员会,考评内容应以体现司法活动规律和符合法官职业化特征及内在要求为基础,应涵盖职业化的所有方面,即法官的职业道德、职业意识、职业技能和职业业绩等。同时应建立法官业绩档案,以平时考核为主,将平时考核的结果及时归档,作为最终考核的主要依据。另外,各级法院制订相对统一的考核标准,建立公开、公正的考核程序,增强考核工作的激励性和权威性,为逐级遴选法官提供重要资料。

第四、公开遴选。公开遴选制度是法官逐级遴选机制公平、公正的保障。上级法院从下级法院遴选法官时,可以通过个人自愿、组织推荐两种报名形式进行,程序上可借鉴招录公务员程序的成熟经验,按照资格审查、笔试、面试、考察、公示监督、任命、报人大备案。

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