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论审判流程管理的重要性

发布日期:2017-11-10 浏览次数:4935

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一、审判流程管理的内涵及意义



审判流程管理,是根据案件审理程序,对案件的立案审查、送达、排期、审判、执行、督查、评查、归档等环节进行科学、规范、有序的系统化管理。



审判流程管理其重要意义在于在实现立案、审判、执行、审判监督相分离的基础上,通过对审判程序的管理与控制,使审判工作的各个环节相互衔接,相互制约,促进审判公开、高效、有序地开展,保障程序的公开与公正,保障司法廉洁,最大限度地减少利用行政职权干预案件公正审判的不利因素。



二、审判流程管理工作开展情况



(一)现状



现行法院系统中审判流程管理表现为如下两种方式:



1、外部审判流程管理



《刑事诉讼法》第八条规定:人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。



《民事诉讼法》第十四条规定:人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。



《宪法》第一百二十七条规定:最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作,上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。



《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第三十五条规定:全国人民代表大会常务委员会组成人员十人以上联名,省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人民代表大会常务委员会组成人员五人以上联名,县级人民代表大会常务委员会组成人员三人以上联名,可以向常务委员会书面提出对本级人民政府及其部门和人民法院、人民检察院的质询案。



上述的监督与质询,实质就是审判流程管理的广义行使。



2、内部审判流程管理



内部审判流程管理多见于法院内部业务规章制度中,即我们所说的狭义审判流程管理。它是由相关的部门负责审判流程管理中的每个流程,但具体操作还没有一个固定的模式可供参考。



我国当前的审判流程管理呈现上述二元分立的特点,即由监督机关和法院自身启动并存的模式。而此种模式存在诸多问题。



第一、该模式简单扩大了外部监督机关对审判人员的管理和制约。目前,外部审判流程管理的启动,一般缘于个案的反馈,即当事人的举报、新闻媒体的介入等;各级人大、检察院、上级法院,一般无法知晓法院的具体立案信息,从而对具体案件的审判违规现象,外部审判流程管理不会自动启动,也无法自动启动。从注重人民法院独立行使审判权的角度出发,外部审判流程管理仅仅只能做为一种监督,对审判工作的监督并不能落实到具体流程中,也无法成为一种有效的审判监管机制。



第二、该模式忽视了审判人员的自治性和自律性。随着社会的不断法制化,以及和谐法制环境的形成,时时刻刻都在迫使审判人员养成最起码的使命感和责任感——在法定期限里办案,依法办案。同时,社会分工的不断细化,审判人员的职业活动在复杂的现代社会中极具专业性的特性要求也越来越强;日益变化的社会大环境,促使审判人员的自身素质也在日渐提高。职业的使命感,专业的密集性,决定了审判人员在自身的组织和管理上具有高度的自治性和自律性。因此,完善的审判流程管理,应充分利用审判人员的这种自治和自律。上述内外部审判流程管理,恰恰就忽视了审判人员的自治性与自律性。



第三、该模式导致了监督制约的主体不明。审判流程管理的主要内容是根据各审判业务庭在整个审判活动中的职责,将审判工作划分为受理、送达、排期、庭审、宣判等若干环节,实施全过程的跟踪管理,依据程序法的有关规定,进一步明确审判活动的具体时间要求,检查监督有关人员是否及时履行诉讼行为或相关事项,从而保证审判活动依法、有序、及时、协调地进行。当前,真正起作用的内部审判流程管理,又有其特有的缺陷:在同一法院里,谁来严格地监督各业务庭?谁能真正制约超期的审判人员?谁来落实对违规的审判人员的处罚?



(二)审判流程管理的价值取向



审判流程管理在具体运作过程中实现的价值目标和发挥的作用,人们以此来评价和判断该流程是否正当、合理。它包括一般价值和特殊价值。审判流程管理的一般价值指其所追求公正、效率等价值。司法公正包括程序公正和实体公正,因受文化、历史等各种原因的影响,我国一直重实体而轻程序。然而程序上侵害当事人的合法权益现象不仅与现代法治国家所推崇的“人权保障理念”相违背,而且与更多的伦理、道德价值相违背。因此,审判流程管理做为一种管理工具,其维护着审判流程的规则性与完善性;既有其实现实体公正的普遍功能,又有其自身价值的独立功能。



就其特殊的价值,主要体现在如下方面:



1、实现审限跟踪。审判流程管理一个最重要的流程就是进行审限跟踪,由相关部门对个案从立案、审理、执行等审理流程进行全程跟踪,利用对案件的督办、催办程序,将欲超审限案件消灭在萌芽状态,从源头上杜绝了超期审理、超期执结现象的发生,从而提高了审判效率。



2、畅通审判渠道。审判流程管理的合理化行使,能在第一时间里对违规审判行为做出快速、有效的组织、协调、监督和管理。一方面,它不仅限制了审判人员审理案件的随意性,而且有助于法院形成规范的审判氛围,从而消除当事人和社会公众对审判人员能力和品格的疑虑,不仅维护了法院的公众形象,更赢得了社会的支持和信任,让老百姓自愿选择诉讼做为解决纠纷的武器,畅通了审判渠道。另一方面,审判流程管理的规范化,可以警戒审判人员,使他们在审执工作中,感到有规可循,进而严格要求自己。



3、维护公共利益。法院是国家的审判机构,社会主义法制和社会公共秩序依靠审判活动来维护。因此,审判人员一旦发生违规行为将直接损害当事人以及社会的利益。而审判流程管理的全面实施,其制约了不规范的审判行为,在一定程序上可以弥补当事人及社会所遭受的损失。更重要的是,利用审判流程管理中的制裁与矫正,可以最大化地达到完善公共利益的目的。所谓滴水成河,让司法公正通过具体个案的正确处理来得到实现,让社会公共利益通过具体个案的正确处理来得到维护。



(三)工作内容



审判流程管理“谁来管”。

一种观点认为,立案庭是全院案件的入口,绝大多数人民法院的审判流程由立案庭统一掌控,负责掌握本院案件流程,审限跟踪等工作,因此以立案庭为主,辅之以各庭内部的二级流程管理,可以对全院所有案件动态信息进行全程跟踪把握,操作性较强。另一种观点认为由于审判流程管理是对审判工作的全面管理,立案庭的一些职能(排期、送达、财产保全、庭前准备等)与审判流程管理交叉、界限不清,使立案庭同时具有立案审查与审判流程管理的双重职能,即当管理者,又当被管理者,角色冲突有时难以发挥监管作用,导致管理职权的弱化。因此理想的模式应是法院单独设立专门机构专职管理,或是在审判委员会下设审判管理机构。



审判流程管理“管什么”。

一种观点认为审判流程管理通过对立案审查、排期开庭、送达、结案、归档等各环节进行的监督管理,其目的就是确保案件不超过法定审理期限,因此立案庭的职责就是负责做好及时立案、及时分案,以及审限跟踪等服务性工作。另一种观点则认为虽然审判流程管理的关键与核心是审限跟踪,但从其最终目的来看,是为了有效配置各种审判资源要素,提高审判工作效率,促进司法程序的公正。因此应当将排期、送达、保全、调解诸环节放置在立案庭,最大程度上减少法官在审判活动的工作量,使其有更多的时间从事审判或业务学习,从而提高业务素质和理论水平,更好地服务于司法公正。同时应进一步在案件的分配、当庭宣判的比率、案卷的流转过程等方面加强对案件的监督、管理和控制,扩大对程序控制的范围与强度。只有使立案庭和各审判庭的权力保持相对平衡,才能发挥双方应有的职能;只有做到服务与管理的结合,才能体现各方的协调与合作精神,共同为社会提供高效司法服务,切实维护司法公正。



审判流程管理“怎样管”。审判流程管理要以实践“司法为民”宗旨为出发点和落脚点,服务于“公正与效率”这一司法主题,保障司法资源的优化配置和审判工作的有序进行,因而应注重以下几个方面:



1、依法管理。任何权力都必须加以管理和约束,审判权也不例外,否则就有可能导致审判权滥用。为了保证审判权力运用的合法性和适当性,加强对审判活动的管理,对审判行为的控制是非常必要的。但在运用管理手段对审判权加以控制时,必须要在法律框架的范围内进行,即必须坚持依法管理的原则。不能因为管理而随意改变审判权的正常运行,进而制约审判功能和司法能力的有效发挥。



2、科学管理。审判流程管理的关键是审限跟踪,即对关键的流转节点进行控制。如何以科学的方法,以最合理的标准抓住关键节点实行实时监控、分析、评价,实现审判流程的同期控制和审判质量的后期控制,是建立健全审判流程管理制度的重要任务。科学的管理就是要遵从法院工作规律和审判工作规律的内在要求,通过对关键流转节点的设置和监控,科学地区分审判工作的中心地带与边缘地带,使审判的辅助性事务从审判活动中独立出来,交由非审判部门去行使,促进审判工作高效开展,实现司法效益最大化。



3、规范管理。加强审判流程管理,对行使审判权进行必要的控制,已经成为司法权威与裁判公信力的重要保障。审判流程管理是一个系统的工程,系统内的审判组织和职能部门按照各自不同的职责起承转合、协作制衡,形成环环相依、步步紧扣的流转工序。为保障审判权力流畅运转,既要尊重每个环节的独立价值,充分挖掘各自的功能作用,又要加强彼此间的相互配合和有机衔接,减少影响公正审判的各种不正当因素的发生机率。通过规范化操作,有效发挥各个环节相聚合产生的“合力”作用,使“1+1>2”,实现审判流程管理的最大效益。



三、审判流程管理存在的问题



法院开展审判流程管理活动以来,以节点管理为手段,使流程控制权与审判权相对分离,案件审理期限相对缩短了,审判过程透明度明显增强,完善了权力监督制约机制,促进了审判的公正与效率。但仍存在一些不容忽视的问题,主要体现在以下几个方面:



1、审判流程管理的权威性不高。其表现为审判流程管理意识在法官的头脑中还没有完全建立起来,过去的行政型管理理念虽呈弱化趋势,但仍没有根除。这就造成有些法官缺乏时间观念,对审限掌握随意性较大。



2、审判流程管理的可操作性不强。这主要表现在二个方面,一是没有专门的审判管理机构,审判流程仍由各庭自行管理;二是没有统一的审判流程管理制度,每个法院各自摸索,造成各有各的经验、做法,同时也各自存在不同的问题。



3、审判流程管理与现有制度的不协调。我国目前诉讼法所规定的操作程序与法院所进行的审判流程管理改革不配套、不衔接。一方面诉讼法律中并没有明确的管理制度,另一方面,法院内部制度强调落实各项管理要求,二者之间的差异导致在审判管理上的无序性和随意性,使审判与管理形不成合力。



4、运行机制缺乏整合效能。任何一个组织,只要在运行,就有它的运行机制。一个组织的管理效能有高有低,区别不在于有没有运行机制,而在于运行机制的优劣。运行机制的优劣之分,又主要在于各个组织机构之间的整合性、有机性程度之高低,也就是机制化程度的高低。



现行法院审判流程管理的大立案模式,其本质特征是一个“分”字,其价值在于立、审、执的分离。机构分设是必要的,但如果不把分立的机构进行有机整合,“分”的价值就会被抵消,整个组织的效率反而要降低。分立的各个机构互不配合,互相隐瞒本机构的真实情况,推诿扯皮等现象,就是管理学中的横向两难困境现象,即使各部门间没有主观故意的部门利益观念,各个部门的关系如果不给予仔细的整合,也会给整体运作造成许多困难。



5、审判流程管理制度化缺失。要使一项工作常态化,必先使其制度化。但现行管理体制的封闭程度低,造成了制度上的盲区和漏洞。



虽然有制度,但由谁落实却无相关规定,出了问题也无法追究责任。即使有些制度有责任人,却缺乏对责任人的监督机构,不落实也无人监督、追究,或者是有责任人,有监督人,却没有对违规行为的处理措施。归根结底一是流程中的“事”与机构的职能职责不对应,不封闭,有事而无人管,这原因也在于根本就没有把事识别出来,也就是流程设计本身就是粗糙的,笼统的,不到位的,有盲区的。二是制度、规定、规范本身不封闭,缺乏对违规行为的制裁办法。只有做到了事与人的封闭和制度、规范本身的封闭,才能事事有人管、有法管。



6、不重视考评这个极其重要的审判管理环节。考评制度不完善,不但造成审判管理的动力机制缺位,使审判工作被动力不足困扰,使审判流程的运作效果难以把握,使审判管理的改进缺乏依据。许多地方的法院,没有把考评置于应有位置,体制粗疏,操作乏力,根子在于没有认识到考评在整个审判流程管理中的重要作用,使整个审判流程管理处于虎头蛇尾的不正常状态,前紧后松,白白丢弃了这个推进审判工作和法官职业化建设的重要工具。



分析以上几个方面的原因,可以归纳为以下几点:



一是对审判流程管理缺乏理论认识。我国法院过去的体制是实行司法与行政一体化的管理方式,而现行的司法管理模式与过去的司政合一的方式有很大不同。在实践中具体如何开展审判流程管理,在认识上缺乏理论的指导,管理上自然难以形成有效的工作机制,更不用说制度化。



二是法院管理体制改革受制于地方机构编制约束。目前,法院对审判管理权的调整与分配,必然会带来法院内部各部门的职能转变。新的审判管理权调整后,由于没有编制和机构设置,法院只能将审判管理工作又分解到个别部门来完成,由于人员不足、职能交叉,往往是流于形式。这在一定程度上削弱了审判流程管理的作用。



四、审判流程管理工作展望



(一)加强学习,统一思想,充分认识到审判流程管理是提高审判工作质量、效率和效果的关键。切实加强组织领导,强化管理意识,加大工作力度,把加强审判流程管理作为事关法院工作整体发展的大事摆上党组重要议事日程,院长、庭长是第一责任人,要亲自抓,分管院、庭领导要直接抓,运用组织、领导、指导、评价、监督、制约等方法,对审判工作进行合理安排,对审判过程进行严格规范,对审判质效进行科学考评,对司法资源进行有效整合,充分发挥审判流程管理规范、保障、促进、服务审判的作用,确保司法公正、廉洁、高效。



(二)将审判流程管理纳入绩效考核范围,加大对审判流程管理的考评力度。



考评是管理的重要内容、基本手段。对审判活动的全方位考评,是审判流程管理极其重要的环节,通过考评,才能对审判活动的公正水平与效率水平有准确的把握,才能发现审判活动与审判管理中存在的问题,使审判工作与审判管理的改进、完善有的放矢,使下阶段的管理有明确的重点目标,从而使审判管理工作水平逐步提高。



尤其重要的是,通过考评体系的建构,可以为审判工作和法官职业化建设提供一个高效的动力机制。一个考评机制缺失的组织,必然会动力不足。通过考评,使先进者得到充分的肯定,使落后者受到鞭策,使人们的贡献得到应有的回报,这是组织动力的重要源泉。没有考评,或考评走过场,必然挫伤法官工作的积极性、主动性、创造性,使组织缺乏前进的动力。



通过考评还可把每个法官的职业化水平,准确地揭示出来,使每个法官对自己的职业水平有一个正确的认识,看清自己的差距,促使其提高自身素质、不断完善,进而推动法官职业化进程。



法院的审判流程管理,如果没有与之配套的科学的考核评价体系,不可能取得预期效果。如果仅是对审判人员个人行为甚至非职务行为的管理比较重视,对考评体系建构却缺乏必要的关注,对考评的动员目的、动员效能之价值,认识不足,没有把考评作为审判管理的重要工具,那么审判流程管理必将流于形式。



法院审判流程管理考评评价体系的建构,必须有明确的考评宗旨,科学的考评方法,高效的考评组织,系统的考评项目,可行的考评标准,严格的考评程序,最终,要把考评结果与考评对象的的物质与非物质奖酬相联系。



1、考评观念创新。



法院的考评观念即考评宗旨应该从传统的例行公事习惯中摆脱出来,把考评作为审判流程管理的重要手段,通过考评使所有工作人员的行为聚焦于司法公正与效率这一主题,使所有工作人员不断提高自身素质、实现自我超越,激励所有工作人员积极、主动、创造性地开展工作,使所有人的工作得到客观准确的认定,使所有人的贡献得到应有的回报,同时为整体工作的改进提供客观依据。



2、考评原则创新。



考评原则应坚持:对审判人员与非审判人员要采用不同的考核机制。审判人员工作绩效由审判流程管理相关机构考核,以此保证审判独立;其他人员的工作绩效由政治处考核,以此保证行政管理的指挥效能。对考评对象,要坚持个人本位与团体本位相结合原则,凡个人独立完成的工作,以个人为考核本位,以此避免懒人占勤人便宜,对连带性强的工作,以团体为考核本位,保证团队整体工作效能。



3、考评项目创新。



考评要渗透审判流程管理的要求,把流程各节点的流转情况纳入考评体系。



4、考评方法创新。



考评方法要坚持量化方法为主,定性方法为辅。



5、考评组织创新。



考评组织最好采用临时组织与常设组织相结合原则,除了审判管理部门和政治处这两个常设的考评机构外,有关机构也要承担部分考评职责,如纪检监察部门、调研管理部门(研究室)、信访管理部门(立案二庭)也应为相应的考评项目提供考评信息。



(三)借助信息化手段提高审判流程管理水平。推行“网上办案”、“电子档案”、“文书上网”、“电子预立案”,有效提高审判质效。



1、审判流程管理以信息管理为依托,促进审判规范化



审判流程管理的内容,是对案件立案、送达、庭前准备、排期开庭、结案、检查、归档等不同阶段实施管理监督控制,对各个环节实施规范化管理,以保障审判活动过程公开、公正、有序、高效。审判管理信息化“全面、及时、准确”的要求,让“法院信息管理系统”(ecourt)成为审判活动的平台,从收案、分案、送达、审理、文书审批到结案归档等审判的各环节都依靠网络有序进行,计算机录入与办案同步,案件流转过程中必需的信息如没有完整输入,该环节信息将提示不能正常处理,上一环节没处理完成,不能提前进入到下一环节。环环相扣、相互制约的案件流转程序,能形成完整的“电子卷宗”,为审判流程的动态管理提供依据。当事人及其诉讼参与人亦可通过指定的电子窗口查询案件审理的基本信息。这些措施提高了审判活动的透明度,强化了审判活动规范化。



2、审判流程管理信息网络化,提升审判效益化



法院信息管理系统涵盖了审判活动的各项流程,审判业务的网络化,实现了部门内、各部门间,上、下级法院之间数据共享,避免了信息孤岛现象。审判流程管理信息化,实现案件网上办理,减少大量手工劳动、重复劳动。局域网的数据共享,让案件信息及有关法律文书自动从前一办案环节流转到后一环节的信息系统,后一环节可以共享到前面所有环节的案件信息,使案件有关联的信息在相关部门间可以进行流转。案件承办法官在向审判委员会汇报案件时,利用计算机投影系统展示电子卷宗可以做到图文并茂,审判委判员会成员可随时查阅开庭笔录等电子卷宗,方便案件的讨论。利用法院信息管理系统,可自动生成含当事人基本情况及案件证据的法律文书,只要填充必要的内容就可制作符合规范格式的法律文书,提高了信息利用效能。承办法官还可通过系统传输司法文书,各级领导能实现司法文书电子签章。文书打印工作亦可通过电子签章来进行。法院信息管理系统,让案件管理从手工工作流程转变为网络化信息过程控制,节约了诉讼成本,提高了审判效率。



3、审判流程管理信息智能化,确保审判公正化



审判流程管理属于微观司法管理的范畴,其建立目的是裁判公正目标的实现。信息化管理,为审判工作的规范性、客观性和公正性提供了保证,为高效、准确的审判决策提供了客观、有效的依据。法院领导对审判工作的决策与管理,以“领导决策辅助分析系统”提供的数据为依据。案件查询、统计分析等功能可以随时统计案件的各种数据,并对全院案件类别组成、运行态势、各庭室工作量、完成情况及办案质量等相关情况进行分析汇总,成为审判决策的重要依据。信息管理系统能让法院领导获取准确的动态信息,提高信息掌握能力,进而提升决策能力,有助于缩短审判周期。案件审判质量效率评估体系也以“领导决策辅助分析系统”提供的数据为基础,从诉讼程序、事实认定、法律适用、庭审情况、裁决文书写作等方面进行考核,并可利用审判信息管理系统对审判人员结案数、审限内的结案率、平均审理天数、流程阶段是否超期等方面进行考核,并定期在信息管理系统予以发布,能极大的调动法官工作的能动性,确保办案质量。



4、审判信息化促进审判队伍建设,利于提高干警的综合素质。



信息化建设是多层次参与者的协作过程,需要的是一支政治素质高、业务能力强、计算机操作能力强的审判队伍。法院注重以信息化加强审判队伍建设,有效提升审判人员素质,实现审判队伍管理科学化。政法专网的“法律法规数据库”,具有法律法规、司法解释、审判案例在线查询功能。可以为审判人员提供一个不受时间地点限制的网络学习平台,提高专业知识和业务能力。政法专网的建设能让信息数据资源共享,便于审判人员及时了解审判领域的动态,把握办案的法律效果、社会效果、政治效果的相统一。


我们有理由相信,审判流程管理,必将进一步推动审判工作公开、高效、有序地发展,进而保障司法公正和效率。


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